宋才发教授发表论文：《民法典》视域下生态环境损害赔偿及诉讼研究宋才发

北京2023年6月13日电  大自然是人类赖以生存发展的基本条件，人与自然同一生命共同体，无止境地向自然索取必将遭到大自然的报复。必须用最严厉的法治措施保护自然资源和生态环境，把绿色发展理念贯穿于生产生活方式的全过程，坚定不移地走“生活富裕、生态良好”的发展道路。《民法典》为生态环境保护提供法治支撑：人与自然和谐共生是中国式现代化的根本原则，《宪法》为《民法典》“绿色原则”确立根本遵循，《民法典》为防控和治理环境污染提供法律依据。《民法典》为生态环境修复赔偿提供法律依据：《民法典》规制生态环境侵权主体及民事责任，规制生态环境损害及其“被侵权人”，规制生态环境侵权惩罚性赔偿制度。《民法典》规制生态环境损害赔偿诉讼制度：规制生态环境民事公益诉讼制度，规制生态环境损害赔偿诉讼制度，规制生态环境行政公益诉讼制度。由中共河北省委政法委员会主管、河北省政法职业学院、河北省法学会主办的中国中文核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、CSSCI扩展版来源期刊《河北法学》杂志，在2023年第7期“专论”栏目，隆重推出宋才发教授《<民法典>视域下生态环境损害赔偿及诉讼研究》论文。《河北法学》杂志主编马章民。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，博士生导师，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，内蒙古财经大学特聘教授。

《民法典》视域下生态环境

损害赔偿及诉讼研究

宋才发

绿色发展的生产生活方式是21世纪中国的时代主题。李克强在3月5日作的《政府工作报告》中指出，“五年来，我们加强生态环境保护，促进绿色低碳发展。坚持绿水青山就是金山银山的理念，健全生态文明制度体系，处理好发展和保护的关系，不断提升可持续发展能力”。大自然在维持自身生存的基础上提供的生态余量，也就是人们通常所说的“生态承载力”，是人类得以生产生活的生态空间。《礼记·中庸》曰：“万物并育而不相害，道并行而不相悖。”只有实现“人的生”与“自然的生”互不妨害，才能称得上人与自然和谐共生。习近平在党的二十大报告中强调，搞中国式现代化建设千万不能竭泽而渔、只顾经济的快速增长，超负荷地利用生态环境和无节制地利用自然资源，一定要“尊重自然、顺应自然、保护自然”。习近平在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上发表重要讲话，强调中国式现代化道路是“人与自然和谐共生的现代化”道路。

《民法典》是一部以《宪法》为根本遵循，以“绿色原则”为基本指引的“固根本、稳预期、利长远”的基础性法律。我国之所以把绿色条款载入《民法典》，根本目的就是要促使“人与自然和谐共生”，实现环境保护与生态协调平衡发展。《民法典》把“绿色原则”确立为民事活动的基本原则，在我国民法立法史上是破天荒的首次，在世界民事立法史上也是开先河的首创。

一、《民法典》为生态环境保护提供法治支撑

（一）人与自然和谐共生是中国式现代化的根本原则

人的生产方式和生活方式与自然生态环境密切相关。人类任何社会形态的发展进步，总是建立在一定的生态文明和物质文明基础之上的。越是进步的社会形态，就越是拥有良好的生态文明和发达的物质文明为基础。因此，党的十八大把新时代的生态文明建设，纳入到中国特色社会主义事业发展的总体布局之中，标志着国家发展理念和发展方式的根本转变，中国式现代化本质上是体现人与自然和谐共生的现代化。党的十九大报告把建设中国特色社会主义生态文明，提升到了一个前所未有的高度，认为它是“中华民族永续发展的千年大计”。党的二十大报告则明确提出新时代新阶段要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。“绿色发展”和“经济发展”是辩证统一的有机整体，新世纪全面推进中国式现代化建设，需要全面深入把握绿色发展内涵，把绿色发展理念贯穿于生产生活方式的全过程。譬如，中共中央关于“第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议”就突出强调，从第十四个五年规划付诸实施开始到二〇三五年，要在全社会广泛形成绿色生产生活方式，实现生态环境根本好转，促使“美丽中国建设目标基本实现”。随着中国共产党第一个百年奋斗目标的如期实现，人民群众对“清新空气、清澈水源、绿树成荫”美好生活的需求愈加迫切。必须“全方位、全地域、全过程加强生态环境保护”，使“我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清” 。中国是世界上最大的发展中国家，碳排放总量基数大、生态环境压力大。必须立足我国能源资源禀赋实际，“稳妥推进碳达峰碳中和”“有计划分步骤实施碳达峰行动” ，“力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，体现了中国作为世界大国的积极责任担当。《关于进一步完善市场导向的绿色技术创新体系实施方案（2023—2025年）》强调，要进一步强化绿色技术对绿色低碳发展的关键支撑作用，助力绿色技术创新成果孵化转化。因而中国式现代化新道路，走的是一条人与自然和谐共生的道路。山水林田湖草是自然界的重要构成元素，习近平强调要全面提升自然生态系统和生态服务功能，构建“山水林田湖草生命共同体”。以《宪法》《民法典》为引领的中国特色社会主义法律体系，为生态环境保护和治理提供根本的法治保障。这就决定了中国式现代化只能是在生态文明价值遵循下的发展模式，中国的科技创新也必然是以“绿色”发展为主线。我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，营造天蓝地绿水清的生态氛围，有利于实现环境效益、经济效益和社会效益共赢。人与自然和谐共生是新时代、新阶段中国式现代化建设的根本原则，对实现经济社会与生态环境协同发展具有决定性意义。营造一个秩序井然的良好生态环境和社会环境，对14亿多人口的发展中大国来说，本身就是一项最普惠的民生福祉。

（二）《宪法》为《民法典》“绿色原则”确立根本遵循

《宪法》把“和谐美丽”锚定为社会主义现代化强国的建设目标，把“人与自然和谐共生”列为新时代中国特色社会主义基本方略，强调“国家保障自然资源的合理利用”。党的二十大报告为落实《宪法》提出的根本战略任务，第十部分以“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”为主题，系统地对“绿色发展”“人与自然和谐共生”做出重大战略部署。大自然是人类赖以生存发展的基本条件，人与自然同一生命共同体，无止境地向自然索取必将遭到大自然的报复。必须用最严厉的法治措施保护自然资源和生态环境，把绿色发展理念贯穿于生产生活方式的全过程。我国未来需要保持加强生态文明建设的战略定力，推动经济社会发展全面绿色转型，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。习近平强调要“用最严格制度最严密法治保护生态环境” ，进一步完善生态文明法治体系。2021年5月26日，习近平在向世界环境司法大会致贺信时指出，“中国持续深化环境司法改革创新，积累了生态环境司法保护的有益经验” ，这是对全国人民法院环境司法工作的高度肯定。因而周强在“全国法院环境资源审判暨第一次环境资源刑事审判工作座谈会上的讲话”中指出，加强新时代、新阶段环境资源审判工作，是实现《宪法》提出的构建“和谐美丽的社会主义现代化强国”目标，推进党的二十大提出的“美丽中国建设”“绿色发展”的重要举措，是不断满足人民群众“多元司法需求”的必然要求。强调要准确理解、科学把握习近平提出的“绿色发展”“人与自然和谐共生”的重大意义，充分发挥各级人民法院环境资源审判职能，为建设人与自然和谐共生的现代化提供强有力的司法保障。作为国家根本大法的《宪法》，为《民法典》“绿色原则”的制定提供了立法依据，《民法典》“绿色原则”本质上是落实《宪法》战略任务的必然选择。《宪法》第九条和第二十六条规定：国家保障自然资源的合理利用，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源” “防治污染和其他公害”。可以说这是对人性本能的规范和约束，“人性标准”是民事法律制度的根本标准，也是正确理解《民法典》制度、发挥《民法典》功能的前提。

（三）《民法典》为防控和治理环境污染提供法律依据

绿色既是大自然的基本底色，也是人民美好生活的坚实基础，更是中国式现代化的本质要求。“十四五”时期是我国生态文明建设进入经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善的关键时期。进入新时代以来，随着我国社会主要矛盾发生重大转化，生态环境状况与人民群众对美好环境的需求，迅速上升为制约中国式现代化发展的瓶颈和社会主要矛盾的重要方面。习近平在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展观，其中的“绿色发展理念”，就突出强调了生态环境保护的重大战略意义。推动绿色发展、建设生态文明，重在建章立制用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。全国人大2017年就把“绿色发展”理念引入《民法总则》，通过立法途径确立中国特色社会主义新时代的绿色原则。被称为“社会生活百科全书”的《民法典》，采纳和延续了原《民法总则》的立法原则，在《民法典》“总则编”第九条明确规定，民事主体在从事民事活动的过程中，要注意保护生态环境，应当把有利于节约利用资源放在重要位置。这条规定实质上确立了“绿色原则”是民事领域的基本原则，是公民从事一切民事活动的基本准则。在《民法典》第三编“合同”的第四章“合同的履行”中，第五百零九条第三款规定，合同的当事人在履行合同的过程中，应当注意防治污染环境和破坏生态平衡，要注意避免过度消耗和浪费有限资源。即是说《民法典》事实上是把“绿色义务”，单列为《民法典》第五百零九条第三款。从合同法体系看，它实质上属于履行合同的“绿色附随义务”，“附随义务”在性质上为“法定义务”。这里需要指出的是《民法典》“合同编”的“绿色条款”，在合同法中的这种“附属性地位”，使得合同效力等规则并没有很好地体现出“绿色原则”要求，应当说这是与设立“合同绿色原则”的初衷相违背的，事实上也是有相当大距离的。当然从总体上看，立法能够把“绿色原则”贯穿于《民法典》的全过程，使得《环境保护法》与《民法典》的“绿色条款”相得益彰、相辅相成，这就使得“绿色原则”成为新时代生态文明建设的重要制度和重要规则。也可以说《民法典》的“绿色附随义务”，本质上就是对“合同附随义务”的进一步扩展，其扩展范围适用于与资源环境有关的合同，体现了绿色原则对合同履行活动的有效约束，是新时代合同履行所应遵循的基本价值导向，事实上确立了新时代的价值判断准则。应当充分认识和高度评价《民法典》“绿色原则”的法律地位，尤其要用新时代合同履行的实际效果，用铁的事实证明它是具有法律约束力、价值判断力的“义务性规范”。在“十四五规划”实施期间乃至更长的时间内，人民法院等司法机关在审理和处置相关案件的时候，一定要加强对保护生态环境和节约利用有限资源民事法律行为的保护力度。人民法院等司法机关在进行“法律适用、法律解释、法律漏洞填补以及在利益冲突时的价值判断和选择，应将节约资源、保护生态环境作为一项重要的考量因素。”因此可以结论性地说，我国《民法典》以《宪法》规定为根本遵循、以“绿色原则”为具体指引，以相关环境资源法律为配套，已初步构建起与《民法典》“绿色条款”相适应的价值判断标准，确立了藴含科学完整的生态价值理念，体现人与自然和谐共生的新的价值判断标准，构成了民法体系“原则+规则”完整而严密的行为规范，为直接从源头上防控环境污染和破坏活动提供了民法依据。

二、《民法典》为生态环境修复赔偿提供法律依据

（一）《民法典》规制生态环境侵权主体及民事责任

《民法典》是保护生态环境利益的基本法。人类环境利益是人与自然关系场域中的环境状态，“人与自然关系场域的限定性”表明，在人与自然和谐共生这个场域中只有自然和“人”两方，唯有人类一方是意志主体。我国3000多年前的《周易》，就用“天人之际”来阐释人与自然和谐统一的关系；汉代董仲舒提出“天人之际，合而为一。”人类这个集合体对环境利益的享有属于独自享有，既没有分享环境利益的朋友，也不会遭遇攘夺环境利益的敌人，这是一个只有人类在“场”的独特状况。我国自古就是一个爱好和平、敬畏和崇尚大自然的国家，如在西藏自治区等少数民族聚居的地区，在承续的习惯法、乡风民俗和村规民约中，就包含了大量敬畏和崇尚大自然的内容。因而我国《民法典》第一千二百二十九条规定，“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”这里所论及的“破坏生态行为”，是指对环境过度索取物质和能量，不合理地使用自然环境资源，导致环境要素的数量抑或质量发生改变，因之而造成生态失衡、资源枯竭而危及人类和其他生物生存与发展等损害。故意污染生态环境抑或其他非污染行为造成生态破坏的惩罚性赔偿，其惩罚的原因就是过错严重甚至构成环境犯罪。“故意”是指有明显的、严重的过错，适用的必然是“过错责任”。最高人民法院先后发布的“环境公益诉讼指导案例”，适用的都是“过错责任”原则。对确认导致侵犯个人利益和公共利益双重后果的环境污染和破坏行为，法律规定了“生态修复”“污染治理”“生态环境损害赔偿”等民事责任承担的特殊方式。在最高人民法院《2019年度人民法院环境资源典型案例》中，“江苏省泰州市人民检察院诉王小朋等59人生态破坏民事公益诉讼案”系综合衡量生态破坏后果，科学计算得出生态资源损失，同时明确可以采用劳务代偿的方式折抵部分生态损害赔偿数额，为长江生态修复、构建人与自然和谐共生绿色发展格局提供了有效路径。侵权法属于民法规范体系中的保护规范，“侵权责任编”是《民法典》的重要组成部分，在制度设置上具有显著的复合性特点。它既调整私法主体因环境污染和生态破坏而遭受人身、财产损害的情形，也调整生态环境本身遭受损害的情形，主要是从维护被侵权人的利益考量，规定民事主体的人身权、财产权受到侵害后如何救济。依据《环境侵权解释》第十四条规定，被侵权人请求恢复原状的，人民法院应当依法裁判污染者承担环境修复责任，并确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用，生态环境修复是对恢复原状的扩大解释。修复以“可能”和“必要”为前提，以恢复其生态服务功能为“标准”。如无修复或替代修复的可能和必要，就只能由污染者承担赔偿责任。传统的恢复原状责任的恢复客体定位为民事权益，目的在于重建被损害的利益以维护“权利”抑或“法益”的完整性。生态系统内各生态环境要素原本就是一个相互联系的有机整体，需要从系统工程和全局性的视角，寻求与新时代相适应的新的治理之策。党的十八大以来，党中央相继印发《长江经济带发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等治理长江黄河的规范性文件，以法治方式推动区域性生态环境保护，形成区域性生态环境保护的共治新格局。党的二十大对促进人与自然和谐共生进一步作出重大安排部署，强调要以高质量发展为导向，充分发挥生态环境保护的引领、优化和倒逼机制作用。

（二）《民法典》规制生态环境损害及其“被侵权人”

环境权是指公民享有的在适宜环境中生存和合理支配资源的权利。具体地说，环境权是一项以生态环境要素为权利对象、以环境利益为权利客体、以享用良好生态环境为主要内容的、具有人格面向的非财产性权利。环境权以人体之外的环境要素（如空气）为权利对象，以环境利益为权利客体，是一项需要综合运用公法和私法、实体法和程序法予以系统保护的独立、新型的环境享用权。因而《民法典》第一百三十二条规定，任何民事主体在生产生活中都应维护环境权，不得在民事活动中滥用民事权利，不得损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。这条规定构成了以环境权保护为宗旨的绿色适用规则的基础，“绿色原则”因之而成为新时代维护环境权利以及生态环境保护的支撑点。《民法典》对“绿色原则”的确认和吸纳，扩展了《宪法》有关国有资源的范围，明确把重要生态环境要素纳入国家所有范畴，强调对重要生态环境要素实施分层保护原则。《民法典》第一百二十条、三百二十六条、三百四十六条，分别从不同的视角规定了“用益物权”行使的生态环境约束。譬如，第三百四十六条就规定，新设立建设用地使用权，前提条件就是要符合节约土地资源、保护生态环境的要求，不得损害已经设立的用益物权。这条规定在本质上具有显著的开创性，表明建设用地使用权的设立，不拘泥于行政法规的规定，而是以“不得损害已经设立的用益物权”为原则，凸显了绿色原则在新时代“五位一体”总体布局中重要地位。有学者认为“环境侵权行为侵害的是作为公民一项新兴基本权利的环境权，其性质是公民与生俱来的一项人权。”《民法典》第一千二百三十二条关于“惩罚性赔偿”的类推适用，只是规制和认定有权请求惩罚性赔偿的主体是“被侵权人”，但对于“赔偿金归属”和“赔偿计算标准”等均未涉及，还需要依赖法官在审理案件的过程中自由裁量。这里的“被侵权人”并不涵盖国家机关或法律规定的组织，仅仅指民事权益受到侵害的民事主体。因之而可以结论性地指出，在《民法典》整个“侵权责任编”中，“被侵权人”的指向只能是民事权益受到侵害的民事主体。至于对生态环境损害侵权行为的司法确认，则从本质上纠正了原《民法总则》和《侵权责任法》的局限性，不仅为民事公益诉讼主体提供了基本实体法的依据，而且与《民法典》确立的“绿色原则”相呼应。“生态环境损害赔偿诉讼”属于“责令赔偿生态环境损害”之行政命令的司法执行诉讼，尽管同自然资源损害赔偿诉讼一样，也具有环境权益保护的重要作用，但二者均不属于环境权诉讼的范畴。由于生态环境损害具有较强的专业性、特殊性，较之普通侵权更为复杂，仅靠《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条两条规定，难于起到对司法适用产生可操作的作用。因而司法实践对生态环境损害案件的审理和责任认定，更多的依靠最高人民法院颁布的司法解释和环境行政部门颁布的《技术指南》等规范。但是无论如何，《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条两条规定具有总则功能的作用，是对生态民事诉讼请求权行使的实体规范，司法解释毕竟只是对这些法律条文的解释而已。《民法典》第一千二百三十四条规定的生态环境修复责任，实质上就是《民法典》规制“被侵权人”遭受生态环境损害的一种救济方式。

（三）《民法典》规制生态环境侵权惩罚性赔偿制度

生态环境侵权惩罚性赔偿不同于一般侵权赔偿。“生态环境侵权惩罚性赔偿”制度，是中国特色生态文明制度体系的重要组成部分，其内涵既包括通常所说的“生态侵权赔偿”，也包括“环境侵权赔偿”，可以说它实质上是对具有生态损害填补功能的诸多具体制度的“概括授权”。该制度自2018年在全国试行以来，已初步构建起责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的制度体系。之所以说生态环境侵权惩罚性赔偿，既不同于传统的一般侵权赔偿，也不能等同于一般环境侵权赔偿，是因为二者在价值取向、违法性、损害、因果关系证明等方面都有差异性。《民法典》确立的生态环境侵权惩罚性赔偿，是我国私法领域一种特殊的民事侵权责任。《民法典》将“生态环境修复责任”与“民法上的恢复原状”两种责任方式，从“立法原则”和“法的责任追究”上加以区分，无论对于完善现行立法体系，还是对于司法执法都具有重要的现实意义。法学界一般都认为，《民法典》第一千二百二十九条至第一千二百三十三条规定的是保护“私益的侵权责任”；而《民法典》第一千二百三十四条至第一千二百三十五条的规定，则是保护“公益的侵权责任”。在这里需要指出的是，尽管《刑法》的宗旨和目的是为了严厉惩治犯罪，无论对于生态环境的私益侵权行为，还是对于生态环境的公益侵权行为，都具有利剑高悬的惩戒和威慑作用，但它终究不能成为保护生态环境的普遍使用和直接手段。我国公法上对环境侵权的救济，主要依靠环境刑事诉讼和环境行政执法，但对生态环境的保护同样不能过分地依赖公权力。《民法典》规制“生态环境侵权惩罚性赔偿”制度，具有堵塞立法漏洞和填补法律不足的作用和价值，对于生态环境公益损害来说，便有了严格的法律救济体系。由此可以说，“生态环境侵权惩罚性赔偿”是一个广义概念。尽管“一般损害赔偿”为民法而制定，但“对于公法上的违反义务之制裁，亦有损害赔偿。”如果把所有的“生态环境损害赔偿”都定性为民事责任，则易于导致与类似责任机制的重复与冲突，如“内容、功能雷同的公法制裁与公益诉讼是否重复追责”等问题。生态环境损害赔偿条款实为“国家整个公法性生态损害赔偿制度体系的基础条款和基本规范”。在这里“违反国家规定造成生态环境损害的”，是《民法典》关于生态环境损害赔偿适用的基本条件和基本要件。因而可以结论性地说，《民法典》第一千二百三十四条规定的“修复条款”，第一千二百三十五条规定的“赔偿条款”，都是以其基本条件为开端的。

三、《民法典》规制生态环境损害赔偿诉讼制度

（一）《民法典》规制生态环境民事公益诉讼制度

尽管我国立法引入了“环境民事公益诉讼”制度，但是并没有对“环境民事公益诉讼”的内涵、外延等做出清晰的界定，多是从“公共利益”视角予以阐释的，因而既无法清晰界定公益诉讼范畴，也难于回应环境民事公益诉讼的需求。由于立法缺位和理论准备不足，致使民事公益诉讼领域出现诸多棘手的问题。加之人民法院在民事公益诉讼领域，承担了部分“立法权”与“行政权”的事宜，尤其是不适当地扮演了“政策制定者”与“行政管理者”的角色，从而导致在环境法治事务中出现许多立法缺位、司法过于能动、行政消极卸责等不容小觑的问题。尽管我国《民事诉讼法》自1991年颁布实施以来，历经4次重要修正，但是仍然不能适应经济社会快速发展的需要。因而新的《民事诉讼法》修正草案，自2022年12月30日至2023年1月28日在全国公开征求意见。然而值得欣慰的是《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条，则实实在在地为生态环境损害的救济提供实体法依据，尤其是第一千二百三十五条还专门为“公益诉讼的赔偿范围”做出规定。由于我国现有法律文本没有界定何为“公共利益”？从而致使公益诉讼维护的利益呈现多元化样态；在司法公益诉讼中，司法权开始向行政权扩张，承担着补充执法的功能。在这里有必要区分“环境权”和“自然保护地役权”两者之间的关系。尽管“环境权”在我国经历多年探讨，但其内涵、法律属性和主体仍然众说纷纭。我国“环境权”实质上并不包括“自然保护地役权”，依据现实生活需要设立的“自然保护地役权”，如采光、通风、眺望、景观、养生、休闲等，完全是根据人们长期居住生活需要设立的。尽管“自然保护地役权”与“环境权”是密切相关须臾不可分离的关系，但是决不能把“自然保护地役权”等同于“环境权”。因为它是以自然要素的生态服务利益为权利客体，以保护环境而非享用环境为首要目的，至于“自然保护地役权”的司法救济，则与《民法典》第二编“物权”的普通“地役权”大抵相同。因此，在“十四五”规划实施期间乃至更长的时间内，需要加快形成完备的生态环境法律规范体系，为生态环境法治建设提供制度基础。由于跨行政区域环境资源损害的后果抑或受害主体涉及多个地区，因而还需要完善跨区域生态环境集中审判和司法协作机制，可以依托专门法院如海事法院、森林法院进行审判，对跨行政区域环境污染、生态破坏案件探索实行集中审判制度。尤其要健全地方司法部门之间的环境司法协作机制，在案件检察起诉、立案调查、委托送达、取证、执行以及信息共享方面加强协作，以提高办案效率、节省司法资源。

（二）《民法典》规制生态环境损害赔偿诉讼制度

《民法典》对生态环境损害赔偿诉讼给予科学定位。在维护生态环境公共利益法律规制方面，我国法律规范体系的构成包括国家法律、国务院行政法规、政府部门规章、地方性法规、司法解释以及政策性文件。在维护生态环境公共利益司法诉讼方面，最终确立了“生态环境民事公益诉讼”和“生态环境损害赔偿诉讼”两种诉讼程序制度。《民法典》对“生态环境损害赔偿诉讼”给予科学定位，确定其为与“生态环境民事公益诉讼”制度并行不悖的一种特殊的诉讼制度。《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条这两条法律，实实在在地为各级人民法院实施“生态环境民事公益诉讼”程序和“生态环境损害赔偿诉讼”程序，提供了实体法规制和判定损害赔偿的权威依据。这里把《民法典》第五百三十四条和第一千二百三十四条结合起来分析。《民法典》第五百三十四明确规定，民事当事人不得“实施危害国家利益、社会公共利益”的行为。《民法典》第一千二百三十四条规制的“生态环境损害赔偿诉讼”，所保护和救济的主体是生态环境“公共利益”，即《民法典》第五百三十四条规定的国家利益和社会公共利益。而生态环境“公共利益”归全民所有，作为原告的省、市级政府与生态环境污染、破坏之间并没有直接的利益关系，他们是代表国家和全体劳动者提起诉讼的，并不是为了自己的一己私利而提起诉讼的。这里也需要指出的是，具有维护生态环境“公共利益”功能的诉讼，不一定都是“公益诉讼”，如“私益诉讼”也可能包含“公益诉求”。但是无论如何，不能把“私益诉讼”界定或混同于“公益诉讼”。之所以说“生态环境损害赔偿诉讼”是特殊的“生态环境民事公益诉讼”，就因为“生态环境损害赔偿诉讼”的目的只有一个，就是维护人民群众的生态环境“公共利益”，能够在诉讼实质性要件上满足“公益诉讼”的特点和要求，但又不同于由检察院提起的生态环境民事公益诉讼。再就“私益诉讼”规制而言，如果当生态环境的“公共利益”遭到破坏时，人民政府仅以“国家利益代表者”“国有资产所有者”的身份提起诉讼，则此时的人民政府对生态环境具有直接的利益关系，与诉讼后果具有“直接利害关系”。正是从这个意义上讲，应当而且必须把生态损害赔偿诉讼之法律属性界定为“私益诉讼”。这无论对于提高政府作为国有资产管理者的责任心，还是提升政府作为国家利益代表者的权利观，都是有百利而无一害的。然而无论是原来的《民法总则》，还是当下的《民法典》，事实上都没有从法律文本上明确地、直接地把国家规定为“民事主体”。最高人民法院在《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》中，确立了“生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的顺位规则”。需要指出的是这种“生态环境损害赔偿诉讼优先论”及其司法实践，事实上与以“生态环境民事公益诉讼制度”和“生态环境损害赔偿诉讼制度”多渠道实现生态环境损害救济的初衷相违背，且存在边缘化与虚化“生态环境民事公益诉讼制度”的风险。针对当前事实上存在的立法质量不高、体系性不强等问题，需要以“补短板”思路加强生态环境重点领域立法，完善生态环境标准体系，制定履行国际环境条约的相关法律法规。

（三）《民法典》规制生态环境行政公益诉讼制度

《民法典》第七编第七章以“环境污染和生态破坏责任”为标题，对“生态环境行政公益诉讼制度”予以规制。这里可以从四个方面展开分析：（1）凡《民法典》第一千二百三十条等法条所列举的“因污染环境、破坏生态”引发的纠纷，均属于“生态环境行政公益诉讼”的立案范围和提起诉讼的事由。（2）凡《民法典》第一千二百三十二条等法条所列举的“故意污染环境、破坏生态”造成严重后果的，均属于可以提起“惩罚性赔偿”的诉讼。（3）凡《民法典》第一千二百三十四条等法条所列举的“违反国家规定造成生态环境损害”的，均可以提起“生态环境修复”诉讼。（4）凡《民法典》第一千二百三十五条等法条所列举的“违反国家规定造成生态环境损害的”，既可以提起“生态环境修复”诉讼，也可以提起“损失赔偿”诉讼。《行政诉讼法》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对“行政公益诉讼诉前程序”作出概括性规定，它是指人民检察院针对在履行职责过程中，所发现的特定领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权抑或不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，以检察建议方式督促行政机关依法履行职责。检察机关的民事公益起诉权，主要是针对“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”两种案件类型，检察机关的民事公益诉权程序，按照解释论也应适用于这两种案件类型。检察机关提起公益诉讼适用诉前程序具有特殊性，《民事诉讼法》第五十五条第一款规定，公益诉讼的案件类型包括“污染环境、侵害众多消费者合法权益等”；《民事诉讼法》第五十五条第二款规定，适用诉前程序的案件类型是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等”。检察机关环境公益起诉权在民事诉讼领域、行政诉讼领域的应用与开拓，是其法定监督属性由传统民行法律监督手段向现代公益维权监察手段的转向。通过构建检察机关提起公益诉讼的前置程序，既能优化不同诉权主体间的诉权合理格局，也能实现不同类型案件的分流处理，无论对于避免司法资源浪费还是提高司法效率都能发挥积极效应。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的“诉前程序”，是根据起诉“适格主体”性质的不同，而相应的采取不同的督促方式。譬如，检察机关根据“适格主体”是否需要为其提供支持起诉来履行应尽的职责。当生态环境公益案件属于“行政公益诉讼”案件时，法律规定的“适格起诉主体”当前只有检察机关。因而支持起诉的履行方式，不适用于“生态环境行政公益诉讼”的诉前程序，检察机关只能采取督促行政机关履行职责，或者纠正违法行政行为消除不良影响等方式适用诉前程序，应当鼓励通过行政诉讼途径，监督政府行政活动的规范性和合法性。近年来地方环保组织不再局限于抑或满足于实现个案的正义，开始通过“公益诉讼”活动推动环境政策发展，监督政府行政活动更好的体现正义性和合法性。这里需要指出的是它又可能因之而诱发“司法权”向“立法权”扩张的趋势，尤其是所承担的补充执法的功能，这是当下值得注意的一个倾向性问题。如果任其发展下去，易于导致行政机关与司法机关的职能界限出现模糊和交叉。诉前程序是检察机关办理“行政公益诉讼案件”的必经程序，也是“行政公益诉讼制度”创设的一大亮点。依据党的二十大强调的“发展全过程人民民主”的要求，需要进一步完善“行政公益诉讼诉前程序”的制度设计，如健全检察建议制发、送达、反馈、评价等机制，完备调查核实权的行使方式、流程，对圆桌会议、听证程序、诉前磋商、和解等明确工作流程、议事内容、举证责任、法律效力等。