宋才发教授发表论文《党内法规与国家法衔接机制研究》

北京12月1日电  党内法规是党内具有法律性质的、特殊类型的法，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党与立法的关系是党法关系中最具典型意义的关系，党领导立法是中国特色党法关系的核心范畴，党内法规是党自我革命的规范体系，依规治党是法治在党内政治生活中的体现。党内法规是法治体系的重要组成部分，社会主义法治体系包含着党内法规体系，党内法规是一种独特的法律规范形式，制定党内法规必须把握住质量这个关键，要提高党内法规体系的权威性及法治价值。增强党规与国法衔接机制的重要举措是：时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定，加强《宪法》国策对党内立规的指引功能，完善党和国家监督体系中的权力监督与权利监督，完善法律法规和党内法规的备案审查与合宪性审查制度。由贵州民族大学主管主办的“中国人文社会科学综合评价AMI”扩展期刊、全国高校优秀社科期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国民族类核心期刊《贵州民族大学学报》（哲学社会科学版），2025年第4期发表宋才发教授《党内法规与国家法衔接机制研究》论文（全文1.9万字）。《贵州民族大学学报》主编王林、执行主编刘洋，本文责任编辑张莹。

标准参考文献：宋才发.党内法规与国家法衔接机制研究[J].贵州民族大学学报(哲学社会科学版),2025(4):165-189.

宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，博士生导师。湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，内蒙古财经大学特聘教授。

党内法规与国家法衔接机制研究

宋才发

中国共产党是中华人民共和国唯一合法的执政党，是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）第一条第二款规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党内法规是党内具有法律性质的、特殊类型的“法”，其功能定位是规范和制约执政党的权力运行。作为法治体系的基本制度规范形式，它是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，重大价值在于以权利制约权力，实现党内治理法治化现代化。本文拟就党内法规与国家法的衔接机制展开研究，以请教于各位方家。

一、党与法关系的基本涵义诠释

（一）党领导立法是中国特色党法关系的核心范畴

党与立法的关系是我国“党法关系”中最具典型意义的关系。这里所论及的党法关系，是指中国共产党和我国社会主义法治的关系。鉴于法治体系中的立法、执法、司法职能，都是国家上层建筑的重要组成部分，因而在我国党法关系中最重要的方面，又是政党和国家权力机关的关系。我国社会主义制度下的党法关系，说到底是政治和法治关系的集中反映，是社会主义法治建设的根本问题和核心问题，党法关系已成为当下党和国家法治体制构建以及法治理论研究的中心议题。《宪法》确立了中国共产党在全国的核心领导地位，坚持党对法治建设的领导，构成了党法关系的基础性原理，体现了执政党主导国家法治建设的政治格局。在中国特色社会主义法律体系和整个法治秩序中，执政党都必须“发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。习近平在党的十八届四中全会决定的说明中指出，法律是治国理政最关键、最重要的规矩，“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。2023年第二次修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》），把“立法应当坚持中国共产党的领导”，放在《立法法》第三条“指导思想”首句的显著位置。“党领导立法”这个言简意赅的科学表述，揭示并表明了执政党与国家立法权之间的关系。现行《宪法》把实施“党的领导”权限定为“党中央”，因为只有党中央才能够进行治国理政的顶层设计。所以，“党领导立法”中所言及的“党”，是指党组织而非党员干部个人。这里还需要特别指出的是，并不是所有的党组织都可以领导立法，领导立法的主体只能是党的中央委员会和一定层级的地方党委。“党领导立法”既是推动“法治中国”建设最基本的前提，也是中国特色法治建设的一条基本经验。未来仍然需要从党领导立法的程序、机制与实现方式等制度层面，深刻理解和把握党与立法的关系，深刻认识“党领导立法”是一种动态的、系统的过程。

《宪法》规制的党政关系是党内法规制定和实施的基石。《宪法》是国家的根本法和执政党治国理政的总章程。《宪法》在法律位阶层面是国内法的最高法律，《宪法》的规范内容构成了国内法的根本规范，因而《宪法》被称为中国特色法律体系的“总则”。由于《宪法》是普通法律的最高法，因而它是给其他法律效力的授权立法规范，所有立法都应当符合《宪法》授权。《宪法》的内容设定性规范，为党内法规制定以及下位法设定的是内容填充型框架。《立法法》规定的《宪法》依据条款，客观要求所有立法都必须符合《宪法》授权。“八二宪法”之所以确认政治上“党政分开”的政治主张，这是因为在当时果断地结束文化大革命，“拨乱反正、正本清源”的背景下，党为了突出全国人大及其常委会的立法功能和立法权威。进入新时代之后，为满足党政关系体系适应全方位改革开放的需求，需要再度调整和调适党政关系。于是党推行的以“党政合署”为特色的机构改革，便成为新时代条件下“实现党的领导”的一种重要方式。由此肇始的党的领导机构和国家机构，分别掌管适合由自己来行使的权力。这在一定程度和意义上，意味着从“党政分开”又回到了“党政分工”上面。其前提是所有的权力运行，都必须义无反顾地接受《宪法》法律约束，执政党的政治责任体系对合署机关行为的审查和监督是须臾不可缺少的。在执政党的领导下，事实上只有必要的“党政分工”，不可能存在真正的“党政分开”。新一轮党政机关合署合并改革，既有利于加强党的全方位领导，也有利于推动党的机关和国家机关职能的融合。在“八二宪法”确立的人民主权模式下，党政机关合署合并改革的事宜，便是解决历次改革遗留下来的具体问题。党的二十大通过的《中国共产党章程》（以下简称为《党章》），将“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”纳入其中，彻底改变了过去“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的提法，充分体现了新时代党的领导是全面领导、整体领导。实事求是地说，这场党政机关合署合并改革坚持了一个基本的标准，即通过改革实现让政党的事务归政党治理、行政的事务归行政治理。改革主要在一些特定领域中进行，这些领域属于党的领导不可或缺的基石，而那些更适合用法治的方式来治理的领域并没有涉及和干预。通过合理配置不同类型的权力，推动党和政府治理体系和治理能力的现代化。

完善的党内法规体系有利于推进《宪法》全面实施。《宪法》集中体现的人民意志与《党章》所体现的党的意志，两者在本质上是一致的，因为执政党除了人民的根本利益之外没有任何私利，《宪法》和《党章》统一于“维护人民根本利益”的目标追求之中。尽管党内法规不是《宪法》法律，但是党内法规对《宪法》法律的制定和适用发挥着重要的影响，对推进《宪法》全面实施具有正当性和可行性，它是建设社会主义法治国家的重要政治保障。党内法规体系推进《宪法》全面实施的方式，既包括在党内法规中直接规定和援引《宪法》内容，也包括在党内法规中间接体现《宪法》精神。党内法规体系和国家法律体系并行不悖地有序运行，都是为了实现对国家和社会治理的良法善治。党内法规的重要引领作用，既包括对法律法规制定的领导和指引作用，也包括通过全面从严治党，进而引领《宪法》和法律的全面实施。为了充分发挥党内法规在《宪法》全面实施中的引领作用，未来需要在不断提升党内法规立规质量的同时，进一步明晰党内法规体系实施《宪法》的范围与限度，高度重视党内法规体系和国家法律体系的衔接与协调。

（二）党内法规是党自我革命的规范体系

全面从严治党是新时代党治国理政的鲜明特征。党从诞生之日起就非常重视制度治党，坚持“自我革命”是党在百年奋斗中积累的宝贵经验。党的十八大以来，习近平在传承制度治党优良传统的同时，把党内法规在国家治理中的地位和作用，提升到了一个前所未有的高度，奠定了制度治党、依规治党、全面从严治党的制度基础。坚持依规治党关涉到党长期执政和国家长治久安大问题，是党的领导与党的建设、管党治党与制度建设的交汇点，一通百顺、一堵百塞。“全面从严治党”是新时代党的建设的鲜明主题和重要特征，一方面，健全了一系列制度规范，实施了一系列变革实践，营造全面从严治党良好的政治生态，夯实全面从严治党政治根基；另一方面，筑牢全面从严治党的思想防线，密织全面从严治党的制度笼子，前移全面从严治党的关口，以一体推进“三不腐”为着力点，健全全面从严治党的理论与实践。习近平在党的二十大报告中，提出了“全面从严治党体系”的新思想。这个“全面从严治党体系”，既包括我们通常所说的“依规治党”“以德治党”，也包括依据党内规范性文件等成文规定和党内惯例等不成文规定治党，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。习近平加强党内法规制度建设的系列论述，构成了“习近平党内法规思想体系”的重要内容，成为党的建设的实践创新成果，是马克思主义中国化新的飞跃的重要体现，标志着党的法治建设达到了新高度、实现了新飞跃。

改革是完善中国特色社会主义法治体系的实践路径。当今世界正处于百年未有之大变局，习近平指出，“我们今天所作的每一个抉择、采取的每一项行动，都将决定世界的未来。”中国共产党对世界发展大势的深刻把握，使得党能够不断地推动中国社会变革，从而也练就了党引领改革的强大领导力。必须“坚持改革和法治相统一，以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系”。“科学立法”是处理改革和法治关系的重要环节，只有针对全面深化改革提出的不同立法需求，统筹法律的制定、修改、废止、解释、编纂等工作，依照法定程序作出授权决定抑或改革决定，才能保障改革进程在法治的轨道上有序推进，改革成果以法律形式得到确认，确保重大改革于法有据、有序进行。改革说到底就是思想的解放和再解放，是对旧的体制机制的打破和再打破，是不断激发人民群众的创造力，不断发挥人民群众的首创精神。人民群众是历史的创造者，只有在改革进程中，不断满足人民群众对改革的不同诉求，才能凝聚人心、得到最广大人民群众的拥护和支持。党内法规执行力和执行责任制，是由“党内法规执行”和“责任制”共同构成的，是从不断成熟定型的制度治党和依规治党的制度逻辑中析出的。党内法规执行责任制的目标，是提高党内法规执行力，实现执政党治理法治化与现代化。所以，党的二十届三中全会强调，要“完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力”，要通过深化党内法规制度改革和建设来落实；明确宣示要把“改革”进行到底，用改革精神和严的标准管党治党。“改革”最本质的要求是“创新”，改革的精神说到底就是创新的精神。党是改革的引领者、组织者和带头执行者，改革是新时代推进党的建设新的伟大工程的动力源泉，党要领导改革自身就必须充满改革精神和活力。要把改革精神具体落实到管党治党上，就是要有自我革命的勇气、信心和决心，勇于刀刃向内，按照党规党纪以更高标准严格要求每一个党员干部。对党员干部违反党规党纪的行为，发现一起就坚决查处一起，不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性。

（三）依规治党是法治在党内政治生活中的体现

依规治党是全面从严治党的治本之策。“从严”是肌体健康的保养剂，以“同治”铲除风腐共性根源，及时发现和查处依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等方面存在的问题，让纪律规矩成为党员干部担当作为、干事创业的自觉遵循。由于执政党在国家和社会治理体系中长期居于主导和支配地位，因而新时代新阶段实现国家治理体系和治理能力现代化的关键，是必须依规治党、全面从严治党，实现政党治理现代化。政党治理现代化是全面从严治党的治本之策，是国家治理现代化的重要组成部分和关键环节。从纪律立党、制度治党，到依规治党的历史发展过程看，党内治理方式的更加成熟定型，正是“把权力关进制度的笼子里”现实反映。在新时新阶段代新的征程上，进一步加强党内法规制度建设，毫不动摇地坚持以“制度治党”，是全面从严治党的根本之策，制度之治是治国理政的根本之治。实行“制度治党”是由“制度之治”的优势决定的，党中央“关于加强党内法规制度建设的意见”指出，“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度”。这里所说的“从严必依法度”，就是强调要实行制度治党，“法度”指的就是党内法规制度。国有国法、党有党规，没有规矩不成方圆。制度治党的重点是“依规治党”，党内法规重在创设党组织职权职责、党员义务权利，并且针对违规违纪行为进行纪律处分和组织处理。任何一级党组织和级别再高的党员干部都没有例外，都必须自觉地遵守党的规矩。

全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴关键在党。党的二十大报告突出强调的“团结奋斗”精神，具有丰富深邃的思想内涵,主要体现为善于团结、敢于斗争的自主自觉,勇挑重任、谋求复兴的使命担当,自强不息、守望相助的爱国情怀,天下大同、共同富裕的理想追求。团结奋斗精神是中国共产党人求真知、涉险滩、越激流百年历程中形成的伟大精神标识，是中国共产党带领中华民族赢得一个又一个伟大胜利的强大精神力量。执政党治理现代化是实现国家现代化的先决条件，执政党拥有自己特定的指导思想，在引领国家现代化和领导国家治理过程中，能够以其对思想认识的整合功能和统领功能，指引国家现代化和国家治理的方向与道路。执政党能否满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等诸多方面的追求，本质上决定了执政党的权威和执政效率的高低。依规治党既在价值上要求党组织和全体党员，始终以权为民所用、利为民所谋为出发点和归宿点，又以提高执政效率和有效应对现代化进程中面临的挑战和考验，党的法规制度建设在提高执政党的权威和执政效率方面发挥根本性保证作用。

二、党内法规是法治体系的重要组成部分

（一）社会主义法治体系包含着党内法规体系

党内法规制度是党的领导的制度化规范化体现。党在不同的历史时期提出的政治主张、革命理想和奋斗目标，以及党在不同的历史时期提出的理论、路线、方针、政策，无一例外都是党的意志的具体体现，是党在不同的历史时期制定党规与国法的重要依据。这里特别需要指出的是，尽管“党内法规”与“党的主张”具有密不可分的联系，但是“党内法规”与“党的主张”毕竟是两个含义不同的概念，在实践中千万不能把两者混淆起来、等同起来。譬如，“党内法规”在任何情况下，都必须始终与《宪法》法律保持一致，否则就是违背《宪法》和《党章》规定的违规乃至违宪行为。但是“党的主张”不仅在特殊的历史条件下，可以与法律规定不一致，而且在出现不一致的情况的时候，还需要法律进行相应的修改，以体现党对立法、修法的领导和指引。即是说“党的主张”可以根据当前工作的实际需要，直接指导国家和社会各个方面的具体事务，当然更多的是需要把党的主张转化成为具体的行为规范。在当前及今后一段历史时期内，“党内法规”就是以七种名称命名的规范：即党的中央组织制定的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规则、规定、办法、细则。“党内法规制度”与“党内法规”是性质相同、内容相似的两个概念，“党内法规制度”在内涵和外延上有别于“党内法规”。“党内法规制度”囊括党的政治主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律，等等。100多年来党内法规制度从无到有，见证了中国共产党波澜壮阔的发展历程。党的十九大提出“依法治国和依规治党有机统一”。怎样实现统一？统一到哪里去呢？如果用一句话来概括，那就是要统一到国家治理现代化、统一到社会主义民主政治的伟大实践、统一到中国共产党的领导上面去。

党中央把党内法规体系纳入国家法治体系一体建设。1938年，毛泽东在中共六届六中全会上，首次提出“党内法规”概念。自此之后在党内文件中，陆续采用过“党规党法”“党的法规”等表述，党的十四大首次把“党内法规”写进了《党章》。党内法规无论是在革命战争年代，还是在社会主义和平建设时期，都不同程度地发挥了无与伦比的重要作用。党的十八届四中全会把“形成完善的党内法规体系”纳入到国家法治体系之中，这是对党内法规科学价值、法治话语体系的理论创新。“话语”由权力与意识形态的关系构成，党内法规话语是执政党独特的话语标识。党内法规同国家法律的一致性，为党内法规话语嵌入国家法律话语提供了制度可能。随着党内法规话语体系的蓬勃兴起，党内法规话语日益嵌入国家法律话语体系。党内法规话语嵌入国家法律话语系统的实践，揭示了党的领导能力渗入国家权力体系的客观现实。党内法规话语在效果上，不像法律体系那样以追求规范治理为目的，具有鲜明的政治性和倾向性。但是党内法规制定者借鉴国法思维和技术规范构建的制度体系，却实实在在地促进了党内法规规范化水平的不断提升。建设中国特色社会主义法治体系，是“全面推进依法治国”“法治中国”建设的总抓手，对于进一步全面深化改革、推进中国式现代化，具有极为重要的历史意义。党的二十大报告提出，今后五年法治中国建设的主要目标任务，就是“中国特色社会主义法治体系更加完善”。尽管党中央以党的十八届四中全会决定的方式，明确了党内法规在整个法治体系中的重要地位, 但是围绕党内法规与国家法律关系的讨论始终没有停止，这些讨论乃至争论主要围绕着到底是“党大还是法大”“权大还是法大”等问题展开。其实这个问题本身就是一个悖论的伪命题。因为《党章》明确规定，党在《宪法》和法律允许的范围内活动，《党章》已经绝妙地回答了“党大还是法大”“权大还是法大”的问题。党内法规与国家法律之间的关系，之所以会成为当下讨论的焦点,与党在特殊历史时期和政治环境下的思考有关。譬如，1978年12月邓小平在中央工作会议闭幕会上指出，“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法, 国法就很难保障”。这是在文化大革命刚刚结束的时候，党和国家面临百废待兴、百废待举的需要。近年来随着反腐败斗争的持续推进，党中央明确党要管党、从严治党，要靠党章党规党纪。但是任何时候都不能把党纪与国法混同起来，因为党纪严于国法。

党内法规制度体系和国家治理体系可以实现有效衔接。党内法规制度体系是一种极具中国特色的制度形态，是国家机构设置科学化、合理化，国家治理现代化中国家治理体系的重要内容。2018年习近平在关于深化党和国家机构改革决定稿与方案稿的说明中指出，这次改革的一个重要特点，就是统筹设置党政机构；党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。这里的“合并设立”是指党政机构完全合为一体，用一句通俗的话来说，就是对外应当只有一块牌子、一套人马、一套内设机构。党政机构合署合并改革，对党内法规与国家法律的协调和衔接，带来了诸多新的气象和挑战。党内法规与国家法律原本就是相辅相成的两个不同规范体系，因机构融合而触发的冲突是可以进行理性调适的。从党内法规制度体系与国家治理体系相互衔接、协调、转化的视角看，国家治理制度体系实际上包含着三个相互联系的具体制度体系，即以党的主张为统领的政策制度体系、以《宪法》为统领的国家法律制度体系和以《党章》为统领的党内法规制度体系。随着党的领导的不断加强，党内法规话语日益嵌入国家法律话语之中。党内法规话语嵌入国家法律话语的嵌入方式和路径，是由权力运作、党政关系、规范基础、话语融合等多方因素推动实现的，并产生了塑造国家法律规则、规范公权力运行、厚植公职人员角色意识的效应。为了避免党内法规话语嵌入国家法律话语后，可能产生法律效力内卷化、法律稳定性被冲击、公职人员角色冲突加剧的问题，需要明确党内法规话语嵌入国家法律话语系统的边界与事项范围、推动党内法规同国家法律衔接协调、厘定国家机关的自由裁量基准、理顺公职人员的多重角色关系、完善党内法规话语传播机制，促进中国特色社会主义法治话语体系结构的均衡发展。

（二）党内法规是一种独特的法律规范形式

党内法规体系是全新的“法”理论体系。关于党内法规属性问题的讨论，早在20世纪80年代就引起学界不同程度的关注。党的十八大以来，党内法规的属性问题再度引发学界讨论。当下比较流行的观点认为，党内法规既具有法律的性质，也具有其他性质。研究执政党党内法规“法”的属性，自然离不开党的“法”认识论。在法律渊源上，党率领全国人民代表大会制定的法律，基本上都是以“法”命名的。中国共产党领导立法、司法并带头执法，认定党内法规体系具有“法”的属性是实至名归的。中国共产党对“法”的认识的一个重大突破，就是把“法”视为一个完整的体系。本着“党必须在宪法和法律范围内活动”和“宪法法律至上”的原则，应当确认党内法规具有“法”的性质，党内法规体系是全新的“法”理论体系。从党的十五大提出构想目标，到2011年吴邦国宣布“中国特色社会主义法律体系”基本形成；从党提出“依法治国”到建设“法治国家”，法治功能从“方略”上升为“思想”体系，党对“法”的地位的认识不断跃升，为国家治理从理论形态转化为实践效能提供了明确指引。即是说党内法规尽管不是《宪法》和法律，但是它对《宪法》和法律的制定和适用发挥着制约作用，并且与《宪法》和法律共同构成了中国法治体系的规范基础。党的十八届四中全会认为，党内法规体系是管党治党的依据和法治国家建设的保障。当下党内法规建设的主要功能是重构政治生态，通过从严治党带动依法治国、建设法治中国，引导社会主义法治体系的发展方向。我国正在不断加强社会主义法治体系建设，国家政权机关功能发挥有国家法律作保障，群团组织有团体章程维系正常秩序，执政的中国共产党也有党内法规体系支撑其领导力和执行力。未来需要依据党内法规发展的实践与理论，在提炼出更加精准的法理论体系的同时，进一步优化党内法规制度体系的结构样态，提升党内法规制度体系的功能效用，加快形成更加成熟、更加定型的党内法规制度体系。

党内法规对党内权力功能定位是为了规范和制约党内权力。管党治党在中国特色社会主义新时代臻于成熟，依规治党是执政党管党治党的一条根本经验，也是一条不搞政治运动、靠改革和制度建设的新路子。治理效能是潜在性与现实性的统一，是一个同制度优势密切相关联的词汇，它是以公共价值为底色的治理绩效，具有公共性、有效性与合法性的特征。这里所论及的“党内权力”，是指党中央及党的基层组织作为党的成员之集合体，在党内所享有的、要求党员及其基层组织履行一定义务的政治资格与能力，实质就是各级党组织作为权力主体，对下级党组织和全体党员干部享有的支配力抑或影响力。与之相适应的“党内法规”，则是指在党内具有法律性质的规范，是整个社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分。它是由不同效力层级规范构成的整体，在整个党内法规体系中，《党章》具有最高的、根本性的地位，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。它在党内权力功能定位具有两维性：一是党内法规需要宣示和保障党内权力，以维护党的权威，确保全党能够统一行动；二是党内法规需要规范和制约党内权力，防止党内权力被滥用，最大可能地保障党员权利。“权力”与“权利”是相对应的概念，任何权力都对应着相应的权利。党内法规作为一种特殊的“法”，它的价值定位是以权利制约权力，实现党内治理的法治化。即是说通过制定和实施党内法规达到控制各级组织的权力扩张，加强对党员领导干部的制度和法纪约束，这是党内法规建设与党内法治实践的根本任务之一。

（三）制定党内法规必须把握住质量这个关键

党内法规的质量就是党的生命。从一定意义上说，制定高质量的党规党法必须有高标准，高标准是确保立规高质量的基本前提。标准是标准化的“根”，标准化是标准关系的普遍化。标准化作为一门前沿的交叉科学，揭示了标准的规律性、科学性和现实样态，有助于推进党内立规从数量型向质量型转变，应当义无反顾地把高标准运用到党内法规制定当中去，促使“依规治党”“质量强党”进入一个新境界。党内法规标准化的完整实施，既包括党内法规清理工作的标准化，也包括党内法规制定工作的标准化。标准化是完整实践过程的最佳结果形式，它主要包括党内法规制定标准、实施标准、修订标准。标准通常依赖于一定的现实规范，规范化是秩序整合的目的，标准化则是实现规范化的手段。这就需要以标准化规制党内法规制定程序，如克服规划（计划）、起草、审批与发布阶段的程序缺陷，注重引导党员参与、善于运用立规技术、规范立规语言、提高法规备案审查水平，注重在立规实践中提炼评估党内法规质量的标准。规范化、体系化和高质量要求，是党内法规体系建设的目标方向，标准化为党内法规质量提升提供了方法论依据。评估标准的确立是提高法规质量的关键，要善于运用质量评估标准检验立规的实际效果。实践证明，“合理性”是党内法规执行效果的一条重要标准，但由于合理性规范的内涵及其具体构成要素，还缺乏明确的法定依据，导致在党内法规执行效果评估实践中出现一些混乱。“法”通常被认为具有最高的合理性，当这种合理性在社会治理实践中，能够稳固地和充分地展示其功能的时候，这种现实的合理性就成为新的法律规范。因而合理性被作为党内法规执行效果的评估标准，未来有必要从学理上对它进行系统阐释和必要地展开。对党内法规合理性的判断，在任何时候、任何情况下，都不能再搞“一锤定音”那一套，因为党内法规的合理性永远是相对的。任何标准都具有一定的“强制性”，如果没有一定的强制性就不能称其为标准，即使制定了标准也无法付诸实施。党内法规标准的强制性，并不是标准本身固有的属性，而是来自法律的授权和赋予。党内法规标准获得强制性的路径和形式，主要有法律引用标准、强制性引用标准和强制性认证。强制性立规标准的有效实施，是党内法规标准化的最终目的，标准只有经过实施才能发挥作用，如果标准制定出来被束之高阁并不执行，那么，标准制定得再好也等于零。

推动党内法规体系建设迈向法典化。任何法律法规都无法抗拒体系性的要求，法典说到底就是“法律法规体系性+法律总则”的逻辑结果。尽管法典是成文法的一种法律表现形式，但法典同时又是个一般性的法律概念。只有当特定部门法拥有其“完备体系性”的时候，这个特定部门法才有法典化的可能性和必要性，而“价值完备性”则是法典化的唯一根据。当然并非所有的法的价值都与法典化有关，关键要看这个价值是否适合“法律法规体系”的独特性。中国共产党经过百余年的发展，已经形成比较规范的、完善的党内法规体系。党内法规体系是独立于国家法律自成一体的成文规范体系，《中国共产党党内法规制定条例》第三十九条规定，“党内法规的编纂、汇编、出版等事宜，由制定机关所属法规工作机构按照有关规定办理。”这是执政党首次以法规形式提出党内法规编纂任务的，对党内法规进行编纂是增强制度的集成性集约性需要。党内法规并不是国家法律规范，为什么要进行法典化？这是因为党内法规也是“法”，党内法规具有权威性、抽象性、普遍性、反复适用性等法律规范的特质，这是党内法规体系法典化的立论根基。《中华人民共和国民法典》就是当代中国法系法典化的一座丰碑，因为法典化不只是人类法治文明最重要的成果，而且是现代国家走向法治之路的最佳选择。据统计，党中央已经制定实施3700多部党内法规、18000多份规范性文件，开展更高程度和更高水平的体系化工作实属必然。习近平在中央全面依法治国工作会议上指出，“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。尽管党内法规法典化需要满足一定的条件，如该领域党内关系比较稳定、法规制度比较成熟，等等。当然对于那些变动性太大、变化太快的法规，也不宜凝练为法典。因而有专家建议“选择党的组织法规法典化为突破口，启动党内法规法典编纂工作”。党内法规体系建设的法典化构成，可以考虑由“总论”和“分论”两大板块组成。然而对于国家法领域的法典化做法和形式，能否适用于党内法规领域？目前尚有不同的看法。最主要的就是认为党内法规法典化既缺乏法理基础，也缺乏充足的实践依据，“党内法规体系化不宜在部门法纷纷追求法典化的吁求中迷失自我”。

（四）党内法规体系的权威性及法治价值

党的二十大报告提出“增强党内法规权威性”的要求。党内法规体系建设隶属于党的制度建设范畴，制度是规范人们行为的依据和准则，制度权威是制度理论与权威理论相互融合的结晶。党内法规既有法律的一些明显特征，又有党的政策的一些突出特征，因而党内法规既具有国家法律一样的刚性约束，又具有政策一样的灵活性。要提高党内法规体系的权威性及法治价值，就要加强严密的、科学的党内法规制定工作，制定出符合“良规”要求的党内法规。党内法规执行部门自由裁量权的充分行使，确实能够提升党内法规的执行效率和灵活性，避免出现因忽略个体情况差异而采取“一刀切”措施的不合理现象。从严治党根本上要靠制度治党，制度之治是最稳定、最可靠的治理方式。铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。要坚持依规治党和以德治党相统一，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，又要把重要道德规范入规，使底线要求和高标准共存于党内法规之中。全面从严治党永远在路上，依规治党必须继续向纵深推进。要弄明白中国共产党党内法规体系的权威性，就需要弄清楚什么是党内法规体系的权威性？弄清楚党内法规体系的生成逻辑、内在本质与价值功能。党内法规体系的权威性，主要体现在党的各级党组织和全体党员以党内法规为行为准则和根本遵循，普遍认同其制定宗旨，自觉服从其相关规定，坚定不移地做党内法规的忠实信仰者、积极拥护者和模范践行者。制度的权威性与制度本身相伴而生，党内法规体系的权威性从来不是自封的，它来源于党的建设和国家现代化建设的实践，是社会存在和社会意识相互作用的结果。党内法规体系既是管党治党的重要依据，又是全面开展党的领导工作和治国理政的基本遵循，在政党建设中发挥根本性、全局性和长期性的作用。

增强党内法规体系的权威性保障党的实践领域有规可依。党内法规体系通过补强“人民的利益—党的主张—国家意志—法律”的实践逻辑，实现与国家法律体系传导互动、差序治理，彰显了党内法规体系自内而外所衍生的特殊治理功能。增强党内法规体系是建设新时代国家法治体系的政治保障，党内法规体系的基本功能和主要作用，就是为党的领导和治国理政确立规矩，为法治自觉的生成和发展创造健康的政治文化生态。未来需要进一步把党内法规体系上升到法治体系建设的高度，需要把规范党的领导与建设活动的党内法规体系融入法治体系之中，确保党的领导和党的建设实践有法可依、有规可循。法治化是衡量国家治理体系与治理能力的现代化的重要指标，依规治党的成效本质上决定着国家治理与法治中国建设的成败。党的二十大以来，党中央全面推进从严治党和自我革命，逐渐形成了比较完善的党内法规体系，依规治党与依法治国统筹于党依法执政的实践中，集中在提升党的执政能力上，创造性地开创了以依规治党推进全面从严治党的党规之治新境界。

三、增强党规与国法衔接机制的重要举措

（一）时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定

党在解决独有难题的奋斗历程中不断发展壮大。习近平在二十届中央纪委二次全会上强调，要时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。“大党独有难题”是一个特定概念，它不只是指党由于党员数量之众多、组织规模之庞大、连续执政时间之长而导致的难题，而且指由于中国共产党是唯一合法的执政党，少数党员干部容易产生骄傲自满、不思进取、因循守旧等问题。大党如何始终具备强大的执政能力和领导水平？如何始终保持干事创业精神状态？如何始终能够及时发现和解决自身存在的问题？如何始终保持风清气正的政治生态？这些都是执政的中国共产党必须面对和解决的现实问题，也是执政党完成新时代新使命任务必须迈过去的“一道坎”。习近平指出：“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。”执政党必须在执政的具体实践中，始终保持积极进取的精神状态，始终保持风清气正的政治生态，不断增强执政能力，努力提升领导水平。在党员干部管理过程中，既要通过批评、惩罚等举措对党员干部的行为进行规范与约束，更要调动和激发党员干部干事创业内生动力，将对党员干部的管理效能转化为干事创业的动力源。必须坚持完善党的自我革命制度规范体系，落实全面从严治党政治责任；必须坚持以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行，充分发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用，坚决打赢这场反腐败斗争攻坚战、持久战。

（二）加强《宪法》国策对党内立规的指引功能

国策是《宪法》除基本权利结构和国家组织结构规定之外的第三种结构。《宪法》中的“政策性规定”，一般不涉及特定阶级、政党和社会组织的具体政策，主要体现为国家的实际行动准则，即属于“国家政策规定”简称为“国策”，把国策写入《宪法》是政策法律化的最高表现形式。我国大量的国策规定已成为《宪法》的一个重要特征，《宪法》通过规定大量的基本国策，为国家中长期建设和长远发展指明方向。国策旨在适应社会的不断变迁和促进多元社会中合意的形成，既可以从“消极面向”上，更可以从“积极面向”上发挥法律效力。《宪法》国策对党内立规所发挥的作用是显而易见的，与其说是一种《宪法》约束效力，不如说是指引效力更为贴切。应当承认对“国策入宪”，实际上还存在着不同的声音。如有人认为国策具有弱规范性倾向，国策入宪有可能损害《宪法》的规范性和权威性。化解这些源自《宪法》规范自身的理论难题，事实上涉及到对国家立法和党内立规是否违反国策规定的问题。为此，党的二十届三中全会决定要求，对所有规范性文件进行备案审查和合宪性审查，这是督促国家立法、党内立规符合《宪法》国策规定，全面落实和实施《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神的重大措施。应当肯定合理的审查标准和审查强度，可以在发挥国策效力的同时，对立法、立规决策空间给予充分尊重。

党内法规体系是一个实践先行、理论提炼在后的概念。党内法规自始至终贯穿着“系统集成、相互关联、协调统一”的发展逻辑，这是党务领域最权威的调整规范，也是我国一种独创性的法律规范。任何一个现实的系统都有一定的内部结构，系统的功能性是与系统的结构性相对应的范畴，党内法规制度体系也是如此。由于内部结构中各个板块党内法规制度的分工不同，从而在整个党内法规制度体系中的作用方式、组织秩序及时空表现形式也各不相同。尽管比较完善的党内法规制度体系已经形成，但是从“比较完善”到最终“完善”之间，确实还存在着诸多不容忽视的缺陷和差距。在整体性、结构性、功能性和开放性等方面，还存在一些现实的问题和困境。未来需要依据党内法规发展的实践与理论，在提炼出更加精准的法理论体系的同时，进一步优化党内法规制度体系的结构样态，提升党内法规制度体系的功能效用，加快形成更加成熟、更加定型的党内法规制度体系。实现中华民族伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想，执政党团结带领中国人民进行的一切奋斗，归结起来目的只有一个，就是实现《宪法》规定的“中华民族伟大复兴”。新时代坚持和发展中国特色社会主义的一系列新思想新观念新战略，集中体现在实现中华民族伟大复兴上。党内法规对《宪法》实施的执行力和保障力，集中体现在政治引领力和对法治建设的执行力上面。中国共产党对“法”的地位、功能、渊源、形式等内容的认识不断拓展深化，法治功能从“方略”上升为“思想”体系，对“法”的地位的认识不断跃升，为国家治理从理论形态转化为实践效能提供了明确指引。

（三）完善党和国家监督体系中的权力监督与权利监督

党内法规不断强化权力制约与监督体系并形成较为严密的党内监督体系。以执政党自我治理的现代化推动国家治理现代化，是符合中国国情、具有中国特色的国家治理现代化的唯一正确道路。执政党治理现代化是通过完善党内监督体系，强化党的自我监督，从而确保“权为民所赋、权为民所用”，最终实现中华民族伟大复兴和共产主义的崇高理想的。习近平在党的二十大报告中，提出要“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”的党内监督体系。加强党和国家权力的自我监督，是保障人民监督权力、维护人民当家作主权利的根本政治要求。党内监督体系以及党和国家监督结构，是党和国家权力监督与人民群众权利监督的紧密结合体，监督对象是党和国家的公权力以及公职人员。习近平在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话中强调，“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”。只有依靠人民监督保证人民民主，才能提高党的凝聚力和向心力，才能获得人民群众的支持和信任，从而巩固执政党的执政基础。在价值遵循上，人民监督以坚持“人民至上”、发展“全过程人民民主”为价值遵循，确保人民享受当家作主的权利和尊严，以人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量和检测人民监督成效的标准。

新时代党内监督体系具有正确的方向和科学的标准。新时代“党内监督体系”概念，是由原来的“党内监督”概念发展而来的，反映了党内监督领域的拓宽和党内监督目标的升级。习近平指出，“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”。一旦执政党的党内监督失效，党外监督就会虚化；如果党内监督乏力，党外监督必然受限，流于形式；党内监督有力有效，党外监督才能正常运转。新时代党内监督体系由“基本要素”和“连接要素”共同构成。新时代党内监督体系的基本要素，主要包括党内监督主体、党内监督对象和党内监督内容三个方面。把新时代党内监督体系中的主体、内容和对象连接并组合起来的要素，就是新时代党内监督体系中的连接要素。连接要素主要包括制度、技术和指向三个方面的内容，其中制度和技术事实上也是党内监督的手段和方式。新时代党内监督体系的目标导向涵盖五个方面的内容：一是新时代党内监督体系建设，必须始终在党的坚强领导下有序进行，由党中央统一领导、科学决策、严密部署和有力推进，党的领导既是党内监督体系建设的最基本前提，也是新时代党内监督体系的最主要目标。二是新时代党内监督体系建设的直接目标导向，就是要能解决党风和腐败问题，这一目标导向的实现要有广泛的调查数据支持和广大的民众认同，要与实践成果和民众感受相匹配，即在更具权威性和公信力的标准上解决党风和腐败问题。三是构建党内监督体系必须考虑到成本问题，只有能够显著降低党内监督成本的党内监督体系，才是科学和健全的党内监督体系。四是新时代党内监督体系的构建，涉及权力制约和权力监督的制度体系应能形成闭环，使得每一权力主体都在监督和被监督的链条之中，确保党内监督不出现真空、缺口和断裂，不出现享有特权、游离于党内监督之网的党组织和党员干部。五是确保党内监督体系的持续运行，具有长效性。为进一步提升法律监督的效能，就必须完善法律监督的行权手段和程序，肯定并强调检察机关法律监督处分的拘束力和执行力。党中央“关于加强检察机关法律监督工作的意见”第十三条，就“进一步提升法律监督效能”进行专门部署，为检察机关法律监督工作的创新发展提供了方向和指引。

进一步完善党的监督保障法规体系。任何没有监督的权力必然导致绝对的腐败，这是一条颠扑不破的铁律。党内监督实践的演变是一个有规律可循的变迁过程，即是说党内监督主体遵循着从自身建设向体系建构的发展规律，党内监督对象遵循着从“正人”向“治权”的更替规律，党内监督方式遵循着从“运动治理”向“常态治理”的转化规律，党内监督内容遵循着从“表层逻辑”向“根源迭代”转变规律。党内监督保障法规是指调整党的监督、奖惩、保障等的党内法规，旨在通过规范对党的领导和党的建设活动的监督考核和激励保障，保证党内法规制度体系的有效实施。当党内法规体系基本形成并进入实施阶段之后，党内法规制定工作的重心，便转移到党内法规的修订和配套制度建设上。所有关于监督、奖惩方面的党内法规，都是为了通过有力的监督考核和有效的激励保障措施，促使党内法规的各项规定落到实处、得到全面实施，使党内法规承载的各项制度运转起来、落实下去。当下党内法规制度建设进入高质量发展新阶段，依规治党面临巩固拓展提高的新任务。党内法规制度的生命力在于执行，但是一些地方和部门执规意识较弱、执规能力不强、执规力量不足、执规责任未压实等执行中的各种问题，影响了党内法规的效能发挥。为此，党的二十届三中全会强调，要增强党内法规的权威性和执行力。这就要以改革精神进一步完善党内法规体系、提升党内法规效能，为推进中国式现代化提供更为坚实的制度保障。

（四）完善党内法规的备案审查与合宪性审查制度

备案审查是具有中国特色、符合中国国情的《宪法》监督制度。“八二宪法”在总结我国法治建设历史经验教训的基础上，明确全国人大及其常委会监督《宪法》实施的职权，规定行政法规、地方性法规以及相关决议、决定制定后应当报送备案，赋予全国人大及其常委会撤销与《宪法》法律相抵触的法规及有关决议、决定的职权，从而为备案审查制度的确立奠定了《宪法》基础。在此之后国家立法法、监督法都从完善立法和监督制度范畴，对全国人大常委会及地方各级人大常委会的备案审查作出规定，至此具有中国特色、符合中国国情的备案审查制度正式建立。规范公权力、保障私权利是现代法治的核心要义，《宪法》是其中最重要的规范依据。为了实现《宪法》的规范效力，传统的方法是建立《宪法》监督机关，对违反《宪法》的行为加以纠正。然而这只是部分符合了法治原则的要求，因为它只能在结果意义上纠正违宪行为，无法改变权利可能因此受到侵害的事实。为此，党的二十大报告强调，要“完善和加强备案审查制度”。这是以习近平同志为核心的党中央在新的历史征程上，对备案审查提出的更高要求。为贯彻落实党的二十大精神，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过的“关于完善和加强备案审查制度的决定”，在法律制度层面对备案审查制度的性质与定位、备案审查工作的原则与目标作出系统全面的规定，标志着我国备案审查制度建设进入了一个新阶段。党的十八大以来，全国人大常委会备案审查制度建设主要是围绕三条主线展开的：第一条主线是围绕加强信息化建设、完善备案制度机制展开；第二条主线是围绕促进备案审查制度“显性化”展开；第三条主线是围绕及时将成熟的实践经验上升为法律制度展开。在一般情况下，“审查意见”督促对象是特定的，“审查意见”通过与移送审查相结合，使得督促对象进一步延伸。移送机关对于相关问题有着明确的“意见和处理建议”，这与“审查意见”的内容高度重合。备案审查作为一种针对制定机关纠错的外部督促，其“审查意见”通过采取“沟通”“协商”等多种形式，以及法律和政治双重督促效果的结合，实现了对制定机关纠错的督促功能。合宪性审查是备案审查制度的核心内容和极为重要的组成部分，合宪性审查制度是指全国人大及其常委会依据《宪法》对法律规范进行的权威性审查，审查所报送的规范性文件是否符合《宪法》规定，并对违背《宪法》规定、违反《宪法》原则和《宪法》精神的行为，做出处理的一整套制度规范。党的十九大报告，提出要推进合宪性审查工作，党中央为贯彻落实党的十九大提出的任务，出台有关规定部署推进合宪性审查工作。明确全国人大常委会在备案审查中推进合宪性审查，坚决纠正不符合《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神的规范性文件的任务要求。《宪法》权力结构决定了我国应当构建“非司法”的合宪性审查体制，法律规范的合宪性将主要依靠立法系统内部的自我审查。运转良好的合宪性审查制度，不仅不会弱化党的领导，反而能够增强党的执政能力，有利于执政党以法治思维和法治方式解决《宪法》问题，以巩固党的执政地位、推动依宪治国落到实处。

党中央作出对党内法规和重大决策进行备案审查和合法性审查的决定。党内法规备案审查和合法性审查制度的建构，不只是法治实践的过程与机制，还呈现出丰富的政治图景与互动关系并遵循一定的政治逻辑。如党的组织机制、工作机制和实践机制，共同塑造了党内法规备案审查和合法性审查的运行机制与治理秩序，其中嵌入一套推动法治目标与政治目标、法治实践与政治实践整合协同、互动交融的治理结构。党内法规备案审查机制结构形塑的背后，蕴含强化党中央政治权威、推动政党治理现代化、提升治理的复合效能等政治逻辑，有助于为全面理解党内法规备案审查制度及其治理效能提供新的视角和进路。党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的组成部分，是提升党内法规的质量与合法性，推进法治中国建设的重要制度安排。衔接联动机制通过整合分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排，实现了党内监督和国家法制监督的制度衔接与组织联动。党政分工与组织协同的组织逻辑、政治与法治平衡互动的价值逻辑、多元化治理的治理逻辑共同提供了党内法规备案审查衔接联动机制规范建构的理论依据。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，中共中央政治局会议修订并重新颁布《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，明确规定对党内法规和重大决策进行备案审查和合法性审查，目的在于加强党的决策与国家法律之间的协调一致，保证党的决策程序的合法性。备案审查和合法性审查机制被纳入党内法规体系，标志着党中央进一步深化了对加强党内法规备案审查制度的高度重视。

党的二十届三中全会强调要“深化立法领域改革”“完善合宪性审查”体制机制。党内法规是实现依规治党的重要工具，对其进行有效监督是确保其规范运行的关键。中国共产党历来注重加强组织建设、思想建设和作风建设，在《中国共产党党内法规制定条例》中，明确了党内法规的制定主体、制定程序、权限范围等内容，这些规定的内容为备案审查和合法性审查制度的实施提供了理论基础。根据《中国共产党党内法规制定条例》第二十一条第二款规定，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核，审核的内容之一便是“是否同宪法和法律不一致”。党中央在《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中，为党内法规的备案审查和合法性审查工作确立了依据和原则，该规定第二条就阐明了备案范围，包括有普遍约束力并可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件。根据该规定第十一条第二款的规定，中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查，审查的内容之一也是“是否同宪法和法律相一致”。也就是说，对于党内法规、规范性文件和重大决策，无论是依法进行备案审查，还是进行合法性审查、合宪性审查，最关键、最根本的一条就是审查该党内法规、规范性文件以及重大决策是否与《宪法》法律保持一致。